Zugang zum Arbeitsmarkt für Drittstaatsangehörige

Ein Drittstaatsangehöriger – also ein Ausländer, der nicht aus einem EU-Staat kommt und auch nicht Familienangehöriger eines EU-Bürgers ist – muss für die Einreise nach und den Aufenthalt in Deutschland grundsätzlich im Besitz eines Aufenthaltstitels sein, es sei denn, sie sind im Ausnahme-fall von diesem Erfordernis befreit – Angehörige bestimmter Staaten sind dies etwa für einen visumfreien Kurzaufenthalt.

Das Aufenthaltsgesetz, das am 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist, regelt den Aufenthalt für drittstaatsangehörige Ausländer. Nach diesem Gesetz gibt es vier Aufenthaltstitel:

Daneben bestehen einige Sonderpapiere, die keinen Aufenthaltstitel darstellen. Dazu gehören

Die Aufenthaltpapiere haben sehr unterschiedliche Voraussetzungen, unter denen sie erteilt werden. Auch die Folgen – etwa der Zugang zum Arbeitsmarkt und zu Sozialleistungen, die Möglichkeiten einer Verlängerung usw. – hängen unmittelbar von dem jeweiligen Papier ab.

Jeder Aufenthaltstitel muss erkennen lassen, ob eine Erwerbstätigkeit erlaubt ist. Dies gilt auch für eine Duldung und eine Aufenthaltsgestattung. „Erwerbstätigkeit“ bedeutet sowohl die unselbstständige wie auch die selbstständige Tätigkeit. Der Begriff „Beschäftigung“ dagegen bezieht sich lediglich auf die unselbstständige Tätigkeit im Rahmen einer Arbeitnehmertätigkeit.

Einige Aufenthaltstitel verfügen per Gesetz über die Erlaubnis zur selbstständigen wie zur unselbstständigen Erwerbstätigkeit. Für andere Aufenthaltspapiere gilt dies nicht. Hier muss die Ausländerbehörde zunächst – gegebenenfalls mit Zustimmung der Arbeitsagentur – die Erwerbstätigkeit erlauben.

Beschäftigung
Für die Erlaubnis der unselbstständigen Erwerbstätigkeit führt die Arbeitsagentur in manchen Fällen eine so genannte Arbeitsmarktprüfung durch. Diese besteht aus einer Vorrangprüfung, bei der geprüft wird, ob für den konkreten Arbeitsplatz bevorrechtigte Deutsche oder EU-Ausländer zur Verfügung stehen, und einer Prüfung der Beschäftigungsbedingungen, bei der geprüft wird, ob ortsüblicher Lohn bzw. Tariflohn gezahlt wird. Im Falle eines solchen nur nachrangigen Arbeitsmarktzugangs darf prinzipiell keine Erlaubnis für die Tätigkeit in einem Leiharbeitsunternehmen erteilt werden. Falls aufgrund bestimmter Ausnahmeregelungen keine Arbeitsmarktprüfung durchgeführt wird, ist die Tätigkeit als Leiharbeitnehmer nicht mehr ausgeschlossen.

Selbstständigkeit
Für die Erlaubnis einer selbstständigen Erwerbstätigkeit – dazu zählen etwa auch Honorarjobs, stunden-weise honorierte Dolmetschertätigkeit, pauschale Aufwandsentschädigung – ist allein die Ausländerbehörde zuständig. Diese entscheidet nach Ermessen, soweit im jeweiligen Paragrafen, nach dem die Aufenthaltserlaubnis erteilt worden ist, nichts anderes geregelt ist. In ihrer Entscheidung soll die Ausländerbehörde bestimmte Kriterien berücksichtigen, wie etwa ob die Passpflicht erfüllt ist, ob Ausweisungsgründe bestehen (z. B. wegen Straftaten), ob der Antragsteller Deutschkenntnisse und unternehmerische Fähigkeiten nachweisen kann.

Im Folgenden soll ein Überblick über die unterschiedlichen Aufenthaltspapiere und ihre jeweilige Bedeutung gegeben, sowie die Möglichkeit einer Arbeitserlaubnis anhand jedes einzelnen Aufenthaltsstatus’ dargestellt werden.

Das Visum

Ein nationales Visum ist grundsätzlich erforderlich, um nach Deutschland für längerfristige Aufenthalte einreisen zu können. Es wird in der deutschen Vertretung im Herkunftsland beantragt und für längstens drei Monate erteilt. Die Rechtsgrundlage ist § 6 Abs. 4 AufenthG; für die Erteilung gelten die jeweiligen Vorschriften entsprechend der danach zu erteilenden Aufenthaltserlaubnis.

  • Der Beschäftigungszugang richtet sich nach den jeweiligen Vorschriften der anschließend zu erteilenden Aufenthalterlaubnis.
  • Für ein Touristenvisum kann keine Arbeitserlaubnis erteilt werden.

Die Aufenthaltserlaubnis

Die Aufenthaltserlaubnis schließt sich normalerweise an den Besitz eines Visums an, d. h. während der Geltungsdauer des Visums ist die Aufenthaltserlaubnis zu beantragen. Eine Aufenthaltserlaubnis ist immer befristet, sie kann allerdings immer wieder verlängert werden, soweit die Voraussetzungen weiterhin vorliegen. In der Regel muss für eine Aufenthaltserlaubnis der Lebensunterhalt gesichert sein – es bestehen aber eine ganze Reihe von Ausnahmen etwa für Familienangehörige von Deutschen, anerkannte Flüchtlinge und im Rahmen des Ermessens auch für andere humanitäre Aufenthaltszwecke. Sie ist zudem immer zweckgebunden; d. h. sie wird immer erteilt nach einem bestimmten Paragrafen, der den Aufenthaltszweck regelt. Das Aufenthaltsgesetz kennt etwa 40 verschiedene Aufenthaltszwecke, und jeder Aufenthaltszweck ist eine eigene Erteilungsgrundlage mit je eigenen Voraussetzungen und Rechtsfolgen.

Die übergeordneten Aufenthaltszwecke sind:

Die Niederlassungserlaubnis

Etwa 1,8 Millionen Ausländer besitzen eine Niederlassungserlaubnis. Im Unterschied zur Aufenthaltserlaubnis ist diese immer unbefristet. Sie wird in der Regel nach fünf Jahren Besitz der Aufenthaltserlaubnis erteilt, sofern weitere Voraussetzungen erfüllt sind. Dazu zählen etwa ein gesicherter Lebens-unterhalt und fünf Jahre Beitragszahlungen in die Rentenversicherung sowie ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache. Von diesen Voraussetzungen wird abgesehen, wenn sie wegen einer Krankheit oder Behinderung nicht erfüllt werden können.

Mit einer Niederlassungserlaubnis unterliegt man bezogen auf den Arbeitsmarktzugang und den Zugang zu sozialen Leistungen keinerlei Beschränkungen.

Die selbstständige und unselbstständige Erwerbstätigkeit ist immer erlaubt. Eine Beschäftigungs-erlaubnis bzw. die Erlaubnis zur selbstständigen Tätigkeit muss nicht beantragt werden.

Die Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG

Die Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG (§ 9 a bis c AufenthG) ist ein Aufenthaltstitel, der der Niederlassungserlaubnis sehr ähnlich ist. Auch dieses Papier kann man nach einer Frist von fünf Jahren des Besitzes einer Aufenthaltserlaubnis erhalten. Der wichtigste Unterschied: Mit einer deutschen Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG kann man sich auch in den meisten anderen EU-Staaten dauerhaft niederlassen und dort wohnen und arbeiten – und umgekehrt. Allerdings kann der andere EU-Staat für die ersten zwölf Monate eine Arbeitsmarktprüfung vorsehen, wovon z. B. Deutschland bei Ausländern, die ein Daueraufenthaltsrecht aus einem anderen Staat der EU besitzen, Gebrauch macht (§ 38a AufenthG).

In Deutschland ist die Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG mindestens so gut wie eine Niederlassungs-erlaubnis, d. h. auch hiermit besteht unbeschränkter Zugang zu Arbeitsmarkt und Sozialleistungen. Aller-dings können Personen mit einer Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen sowie einer Aufenthaltserlaubnis zu Studienzwecken keine Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG erhalten.

  • Die selbstständige und unselbstständige Erwerbstätigkeit ist immer erlaubt. Eine Beschäftigungs-erlaubnis bzw. die Erlaubnis zur selbstständigen Tätigkeit muss nicht beantragt werden.

Die weiteren Aufenthaltspapiere

Die Aufenthaltsgestattung

Eine Aufenthaltsgestattung besitzen etwa 25.000 Personen. Sie gilt formal nicht als Aufenthaltstitel, sondern ist ein Papier, das erteilt wird, um die Durchführung eines Asylverfahrens zu dokumentieren. Mit der unanfechtbaren Entscheidung über den Asylantrag erlischt die Aufenthalts-gestattung.

  • Im ersten Jahr des Aufenthalts kann keine Arbeitserlaubnis erteilt werden. Auf diese Frist werden jedoch vorangegangene Aufenthaltszeiten mit einer Aufenthaltserlaubnis oder Duldung an-gerechnet.
  • Danach gilt: Eine Zustimmung zur Beschäftigung darf von der Ausländerbehörde nur erteilt werden, wenn die Agentur für Arbeit festgestellt hat, dass für die konkrete Beschäftigung keine bevorrechtigten Bewerber (z. B. Deutsche oder EU-Bürger) zur Verfügung stehen und Tariflohn bzw. ortsüblicher Lohn bezahlt wird.

Ohne Vorrangprüfung durch die Arbeitsagentur kann eine Beschäftigungserlaubnis erteilt werden für:

  • Fortsetzung eines Beschäftigungsverhältnisses nach einjähriger Vorbeschäftigungszeit beim selben Arbeitgeber.
  • In Härtefällen (z. B. bei Ehegatten und minderjährigen Kindern von Deutschen ohne Aufenthaltstitel, traumatisierten Personen, bei denen die Beschäftigung therapeutisch erforderlich ist).

Ohne Zustimmung der Agentur für Arbeit kann die Beschäftigungserlaubnis von der Ausländer-behörde erteilt werden u. a. für:

  • Die Beschäftigung im Betrieb eines im selben Haushalt lebenden Familienangehörigen.
  • Eine Tätigkeit, die überwiegend der Rehabilitation oder Erziehung dient (insbesondere für Süchtige, Kranke oder Strafgefangene).
  • Eine qualifizierte betriebliche Ausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf für Absolventen deutscher Auslandsschulen.
  • Praktika im Rahmen einer Ausbildung oder eines EU-geförderten Programms.
  • Beschäftigungen als Berufssportler, Mannequin, Fotomodell.
  • Freiwilliges Soziales oder Ökologisches Jahr oder Beschäftigung aufgrund eines EU-geförderten Freiwilligendienstes.

Die Duldung

In Deutschland leben etwa 90.000 Personen mit einer Duldung. Im Unterschied zu allen bisher genannten Papieren ist man mit einer Duldung ausreisepflichtig. Solange die Ausreisepflicht nicht durchgesetzt werden kann oder soll, etwa weil eine schwere Krankheit dies verhindert oder keine Papiere vorhanden sind, erteilt die Ausländerbehörde eine Duldung. Diese ist nur kurzfristig gültig und muss meist alle drei bis sechs Monate verlängert werden. Die Ausreisepflicht bleibt weiterhin bestehen.

  • Im ersten Jahr des Aufenthalts kann keine Arbeitserlaubnis erteilt werden. Auf diese Frist werden jedoch vorangegangene Aufenthaltszeiten mit einer Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthalts-gestattung angerechnet.
  • Danach gilt: Eine Zustimmung zur Beschäftigung darf von der Ausländerbehörde nur erteilt werden, wenn die Agentur für Arbeit festgestellt hat, dass für die konkrete Beschäftigung keine bevorrechtigten Bewerber (z. B. Deutsche oder EU-Bürger) zur Verfügung stehen und Tariflohn bzw. ortsüblicher Lohn bezahlt wird.
  • Für eine betriebliche Berufsausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbaren Aus-bildungs-beruf besteht nach dem ersten Aufenthaltsjahr der Anspruch auf eine Beschäftigungs-erlaubnis ohne Arbeitsmarktprüfung.
  • Für alle anderen Beschäftigungen besteht der Anspruch auf eine Beschäftigungserlaubnis ohne Arbeitsmarktprüfung, wenn die Person bereits seit vier Jahren in Deutschland lebt. Auf diese Frist werden auch Zeiträume angerechnet, in denen sie eine Aufenthaltsgestattung oder eine Aufenthaltserlaubnis besessen hat. Eine solche Arbeitserlaubnis gilt nicht nur für den konkreten Arbeitsplatz, sondern man kann dann jede andere Arbeit aufnehmen, ohne eine neue Arbeitserlaubnis beantragen zu müssen. In diesem Fall wird auch die „Residenzpflicht“, die Geduldeten verbietet, das Bundesland oder sogar den Landkreis zu verlassen, geändert oder aufgehoben, wenn dies für die Arbeit erforderlich ist.

Ohne Vorrangprüfung durch die Arbeitsagentur kann eine Beschäftigungserlaubnis erteilt werden für:

  • Fortsetzung eines Beschäftigungsverhältnisses nach einjähriger Vorbeschäftigungszeit beim selben Arbeitgeber.
  • In Härtefällen (z. B. bei Ehegatten und minderjährigen Kindern von Deutschen ohne Aufenthaltstitel, traumatisierten Personen, bei denen die Beschäftigung therapeutisch erforderlich ist).

Ohne Zustimmung der Agentur für Arbeit kann die Beschäftigungserlaubnis von der Ausländer-behörde erteilt werden u. a. für:

  • Die Beschäftigung im Betrieb eines im selben Haushalt lebenden Familienangehörigen.
  • Eine Tätigkeit, die überwiegend der Rehabilitation oder Erziehung dient (insbesondere für Süchtige, Kranke oder Strafgefangene).
  • Eine qualifizierte betriebliche Ausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf für Absolventen deutscher Auslandsschulen.
  • Praktika im Rahmen einer Ausbildung oder eines EU-geförderten Programms.
  • Beschäftigungen als Berufssportler, Mannequin, Fotomodell.
  • Freiwilliges Soziales oder Ökologisches Jahr oder Beschäftigung aufgrund eines EU-geförderten Freiwilligendienstes.

Arbeitsverbot bei Duldung: Anders als bei der Aufenthaltsgestattung oder einer Aufenthalts-erlaubnis ist mit einer Duldung auch ein absolutes Arbeitsverbot nach § 11 der Beschäftigungsverfahrens-verordnung möglich:

  • wenn die Einreise zum Zwecke des Sozialhilfebezugs erfolgt ist
  • oder ein selbstverschuldetes Abschiebungshindernis besteht.

Während die erste Alternative keine große praktische Bedeutung hat – sofern ein Asylantrag gestellt worden ist, kann regelmäßig nicht von einer Einreise zum Zwecke des Sozialhilfebezugs ausgegangen werden –, kommt die zweite Möglichkeit relativ häufig vor.

Meistens handelt es sich um den fehlenden Pass, den die Ausländerbehörde benötigt, um eine Abschiebung durchführen zu können. Jeder Ausreisepflichtige muss nach dem Gesetz alles für ihn Zumutbare unternehmen, um einen Pass zu erlangen, auch wenn er weiß, dass er abgeschoben würde, sobald er den Pass vorgelegt hat. Zu diesen zumutbaren Mitwirkungspflichten gehört etwa der regelmäßige Gang zur Botschaft, die Beschaffung der ansonsten erforderlichen Papiere, aber auch die Einschaltung eines Vertrauensanwalts im Herkunftsland und die Abgabe einer so genannten Freiwilligkeitserklärung gegenüber der Heimatbotschaft, in der bestätigt wird, dass man „freiwillig“ in das Herkunftsland zurückkehren wolle – obwohl man gerade das nicht will.

Wichtig ist jedoch: Ein Arbeitsverbot darf nur verhängt werden, wenn das selbstverschuldete Abschiebungshindernis auch das entscheidende Abschiebungshindernis ist. Wenn weitere, nicht selbst verschuldete Abschiebungshindernisse hinzukommen, darf kein Arbeitsverbot verhängt werden. Dies wäre etwa dann der Fall, wenn eine Abschiebung zusätzlich aus Gesundheits-gründen nicht möglich wäre, wenn in den betreffenden Herkunftsstaat ohnehin gegenwärtig keine Abschiebungen durchgeführt werden können oder wenn die Ausländerbehörde aus humanitären Gründen gegenwärtig keine Abschiebung durchführt. Ein Arbeitsverbot muss in solchen Fällen sofort zurückgenommen werden. Darüber hinaus ist auch die Weigerung, freiwillig auszureisen, allein kein ausreichender Grund für ein Arbeitsverbot.

Rechtsweg

Eine Beschäftigungserlaubnis muss bei der Ausländerbehörde beantragt werden. Die Arbeits-agentur wird nur behördenintern beteiligt. Die Ausländerbehörde ist verpflichtet, auf Verlangen einen schrift-lichen Bescheid mit Begründung zu erstellen. Will man sich gegen die Verhängung eines Arbeits-verbots oder die Verweigerung einer Arbeitserlaubnis wehren, muss man gegen die Ausländerbehörde – und nicht gegen die Arbeitsagentur – vorgehen. In einigen Bundesländern besteht die Möglichkeit zum Widerspruch, in anderen Bundesländern (etwa Niedersachen und NRW) ist der Widerspruch ab-geschafft, und es muss direkt eine Klage eingelegt werden.

Eine Klage gegen die Ablehnung eines Antrags auf Beschäftigungserlaubnis oder die Ver-hängung eines Arbeitsverbots muss beim Verwaltungsgericht eingereicht werden. Falls eine konkrete Arbeits-stelle verloren zu gehen droht, weil eine Arbeitserlaubnis abgelehnt oder nicht verlängert worden ist, oder weil deshalb eine konkret angebotene Arbeitstelle nicht angetreten werden kann, kann ein Eilantrag gestellt werde, damit das Gericht schnell entscheidet.

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